上海杨浦滨江作为世界一流的滨水公共开放空间，在土地储备上也走在机制创新的前列。通过市区联手开发，优化土地收购储备策略，加强土地储备保障和支撑作用，上海先后克服资金困难、动迁难度大等问题，突破了老工业区发展瓶颈，实现了环境品质提升、城市片区产业转型升级等目标。

　　图1 杨浦滨江区位。杨浦滨江南段距离市中心仅5km

　　杨浦滨江是上海黄浦江两岸综合开发的重要组成部分，见证了上海乃至中国近代工业的发展历程，被称为“近代上海工业的摇篮”。杨浦滨江岸线平方公里，包括滨江南段和滨江中北段，其中滨江南段距离市中心（人民广场）仅5公里，区位优势、资源优势显著。

　　进入新世纪以来，上海充分运用土地储备模式，推进“一江一河”转型升级。2013年，以成立杨浦滨江综合开发指挥部、滨江办和滨江投资开发公司为标志，上海正式启动杨浦滨江地区整体收储和综合开发。通过发挥土地储备支撑和保障作用，统筹推进杨浦滨江地区城市更新，杨浦滨江克服了产业落后、财政压力较大、公建配套不足、权属复杂等一系列困难，由“工业锈带”重塑为“生活秀带”，实现了生产岸线向生活服务岸线的转变，让百年滨江工业带重获新生。

　　强化土地储备统筹力度，破解旧厂旧居动迁难题

　　杨浦滨江岸线工业厂房林立、遍布码头，权属情况复杂。这些地块的旧改项目主体中有租赁户、改制企业、集体户口，还有非改居、破墙开店、违法搭建等，历史遗留问题多，情况复杂交错，租赁户的清退一度成为了滨江土地收储的“拦路虎”。

　　城市土地收购储备与土地征收的法理依据差异较大。土地储备机构多为地方政府设立的公益性事业单位，土地储备行为通常不具有强制效力。实施土地收购储备时，储备机构与原土地使用人是两个平等的经济主体，收购价格完全根据市场状况自由协商确定。近年来，沿江土地原使用人越来越认识到滨江资源的价值，故而“惜售”，对政府的土地收购补偿价格抱有很大预期，部分企业还提出了异地安置的补偿要求，以保障企业持续发展。

　　目前土地储备资金主要来源于土地出让收入和专项债券。由于杨浦区是上海旧区改造“大户”，财政资金压力较大，在进行滨江地区旧厂旧居动迁时，财政资金往往“捉襟见肘”，很难“财大气粗”。

　　对此，上海创新运用了“市、区联合储备”工作机制，上海市土地储备中心与杨浦区土地发展中心以60%：40%的比例，共同投资，进行杨浦滨江地区整体收储和综合开发。在具体实施中，杨浦区还探索实践了土地出让溢价分成机制、存量更新机制，在坚持公共利益优先的原则下，促成“政企合作、利益共享、责任共担”。根据《上海市关于本市盘活存量工业用地的实施办法》，存量工业用地收储并出让土地使用权后，原土地权利人可以参与土地溢价分成，充分调动了企业积极性，加快土地释放、租赁户清退、场地拆平、腾地交地等工作。对有条件的地块，实施存量更新，推动低效用地转型升级。依托市区土地联合收储机制，加强统筹协调，解决部分企业和部队要求土地置换等诉求，逐步扫除了历史遗留问题等工作障碍。

　　至2019年底，杨浦滨江南段整体收储基本完成，市、区两级储备机构共储备土地约1.8平方公里，涉及企业22家，工业码头6处。“十三五”期间，杨浦滨江南段及滨江腹地共完成旧改2.6万户，显著改善居民居住条件。

　　图2 杨浦滨江平凉西块旧区改造街坊（征收前）

　　坚持高标准规划引领，打造在线新经济生态园

　　头部家自来水厂、头部家发电厂、头部家煤气厂……中国民族工业的十三个头部由上海杨浦区创造。其中，始建于1881年的杨树浦水厂，至今仍在运行；始建于1912年的杨树浦发电厂曾是远东头部大电厂。到2010年后，沿江企业中船舶、化工、机电、纺织、轻工、市政等门类的大中型企业约100余家，除杨树浦水厂等例外，大多产能下降甚至停产，滨江地区环境破败，亟需转型升级。在“十三五”规划中，杨浦滨江定位为杨浦区创新驱动发展、经济转型升级的动力引擎，“四新”经济、总部经济、创新创业要素的集聚区，优秀文化荟萃和生态文明展示的示范区，打造滨江国际创新带。2018年，上海市规划资源局发布《黄浦江、苏州河沿岸地区建设规划》，提出打造“一江一河”世界级滨水区和城市会客厅，杨浦滨江也被赋予了新的历史使命。

　　图3 杨浦滨江南段（资料图片）。杨浦滨江见证了上海乃至中国近代工业的发展历程，被称为“近代上海工业的摇篮”

　　产业是支撑经济社会发展的核心和基础，为加快杨浦滨江地区产业升级，杨浦区创新招商机制、实施“组团开发”，集聚一批特色产业，吸引旗帜性、引领性、龙头性企业落地。杨浦区还整合了投资促进办公室和滨江公司的招商职能，形成市场化企业招商服务机制，先后引入美团上海总部、哔哩哔哩、字节跳动、新思科技、完美世界、达达集团、中交集团上海总部、中节能上海总部等重大产业项目，加快新型基础设施建设，通过数字赋能加快制造业转型发展。杨浦滨江南段打造在线新经济“总部秀园”，建设上海船厂、杨浦大桥、杨树浦电厂三大区域组团。

　　2021年初，杨浦区“在线新经济生态园”在杨浦滨江正式揭牌，标志着上海正式启动建设以在线新经济为特色的世界级创新地标，未来定位建设成为全国领先的在线新经济创业基地和发展高地，成为全国经济密度蕞高区域之一。

　　释放滨江公共空间，促进“三带”融合提升

　　在杨浦滨江整体开发前，滨水地区以码头、仓储及工业厂房为主，公共设施不足，环境质量差，既限制了企业的发展，也使城市生活与滨水空间严重隔离，一直以来都处于“有江看不到江、走不到江”的窘境。

　　因此，杨浦滨江南段完成整体收储后，将滨江一线蕞宝贵的空间释放出来，至2019年9月，杨浦滨江南段约5.5公里岸线实现贯通开放，开放公共空间约21.6万平方米。

　　为解决杨浦滨江区域配套公共设施不足和市政基础设施薄弱的问题。杨浦区专门设立区域性开发公司，具体负责公共服务设施建设等土地一级开发工作。在滨江南段土地储备范围内，按照规划要求，结合岸线特点，建设了大量的广场道路、滨水设施、公共绿地，建成“三道”（漫步道、跑步道、骑行道）近17公里。

　　图4 绿之丘。利用原烟草仓库改造而成，实现了集市政交通、公园绿地、公共服务于一身的包容复合的城市综合体

　　滨江南段核心区共保留24处、66幢，总建筑面积达26.2万平方米的历史保护建筑及其他大量百年工业遗存。按照“重现风貌、重塑功能、重赋价值”的原则，通过实施有限介入、低冲击开发，积极推动工业遗存“再利用”。“十三五”期间，先后完成毛麻仓库、烟草仓库、明华糖仓、上海制皂厂等历史建筑的修缮改造，总面积近5万平方米，并在原祥泰木行旧址上建成杨浦滨江人民城市建设规划展示馆。通过实施有限介入、低冲击开发，充分利用工业遗存，将滨江沿线工业遗存改造成旱冰场、咖啡馆、休闲运动码头、工业遗址公园、工业风公厕等，提升杨浦滨江的功能配套，推动“工业锈带”变成“生活秀带”，进一步提升了“工业遗存博览带、原生景观体验带、三道交织活力带”的“三带”融合，真正为市民呈现出一个国际一流的滨水空间。

　　图5 改造后的滨江公共空间，实现了生产岸线向生活岸线，工业锈带到生活秀带的转变

　　目前，杨浦滨江南段整体收储与综合开发基本完成，产业转型升级初见端倪，但杨浦滨江中北段仍有约10公里岸线平方公里，体量约为南段的2倍，杨浦滨江地区城市更新仍任重而道远。“十四五”规划中，杨浦滨江中北段将高水平打造“卓越全球城市转型战略空间”，依托市区土地联合储备新机制，深化政企合作，分步骤开展土地收储、转型和临时利用。

　　上海已经进入以存量开发为主的内涵式发展阶段，着力推进城市有机更新工作已成为这座超大型国际化大都市发展的当然之选。杨浦滨江的城市更新发展也更加注重以人为本、品质提升，更加注重历史继承、持续改善，更加注重生态宜居、绿色共生，土地储备作为城市有机更新的重要手段，应可在新时代、新形势、新要求下创新实践、发挥更大作用。

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